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　　“體國(guó)經(jīng)野，設(shè)官分職，以為民極”出自我國(guó)古代典籍《周禮》，意思是劃分國(guó)（都城）、野（郊外、田野）的區(qū)域，任命、派遣官吏，管理百姓。其中，“體國(guó)經(jīng)野” 就是今天所說的劃分行政區(qū)域，這是派遣官吏、管理百姓的基礎(chǔ)和前提。先秦時(shí)代至明清時(shí)期，我國(guó)歷代王朝致力于經(jīng)略邊疆民族地區(qū)，逐步形成政治、軍事、民族、宗教、邊疆開發(fā)等諸多領(lǐng)域的政策、措施，其中，設(shè)官置守、建立行政機(jī)構(gòu)就是重要的組成部分。本文擬在吸收、借鑒前人成果的基礎(chǔ)上，以西南邊疆為中心，梳理元、明、清時(shí)期西南邊疆政區(qū)演變的脈絡(luò)，分析邊疆治理方略的特點(diǎn)，并提出粗淺的看法。

　　一、元朝、明朝、清朝西南邊疆的政區(qū)演變

　　先秦以來，我國(guó)歷代王朝都在邊疆地區(qū)劃分政區(qū)、設(shè)官置守。東周時(shí)期，秦國(guó)、楚國(guó)就在西南邊地設(shè)置郡、縣，此后秦朝、漢朝、隋朝、唐朝、宋朝和三國(guó)時(shí)期的蜀國(guó)、南北朝時(shí)期南方各王朝都在西南邊疆設(shè)置郡（或州、道、路）、縣，又因地制宜地設(shè)立“特殊政區(qū)”。這為元、明、清時(shí)期形成省、府、縣等政區(qū)和多種形式的“特殊政區(qū)”奠定了基礎(chǔ)。

　　元代西南邊疆政區(qū)的設(shè)置

　　在秦朝、漢朝、隋朝、唐朝之后，元朝實(shí)現(xiàn)了中國(guó)歷史上空前的大統(tǒng)一。在地方政區(qū)劃分方面，元王朝在先秦以來郡、縣政區(qū)設(shè)置的基礎(chǔ)上，進(jìn)行重大變革，主要是學(xué)習(xí)金朝派“行尚書省”臨時(shí)處理地方事務(wù)的辦法，將這一臨時(shí)性機(jī)構(gòu)固定下來。元朝的中書省是中央政府的最高行政機(jī)關(guān)；在全國(guó)各地設(shè)立“行中書省”，簡(jiǎn)稱為“行省”，是最高級(jí)別的地方行政機(jī)構(gòu)；行省下再設(shè)置路、府、州、縣等政區(qū)。在邊疆地區(qū)，元朝或設(shè)立省、路、府、州、縣，或設(shè)置宣慰司、都元帥府等地方機(jī)構(gòu)，有的地方還派藩王常駐鎮(zhèn)守，在西南地區(qū)既設(shè)有云南、湖廣、廣西、四川等行省，又有“特殊政區(qū)”，派出藩王駐守。其中，廣西行中書省于1363年設(shè)立，管理今天海南全省、廣西大部分地區(qū)和廣東雷州半島及其附近的茂名、湛江等地。云南行省轄區(qū)包括今天云南全省、貴州西部、四川西南部和越南西北部及老撾、泰國(guó)、緬甸的北部地區(qū)，下設(shè)路、府、州、縣，并在少數(shù)民族聚居區(qū)設(shè)置宣慰司、招討司、宣撫司和安撫司等土官。元朝還派云南王駐大理、梁王駐中慶（今昆明），云南王與梁王手握重兵，分別鎮(zhèn)守在云南西部、東部地區(qū)。

　　在青藏高原上，吐蕃政權(quán)于843年瓦解，此后陷于分裂割據(jù)狀態(tài)。在蒙古汗國(guó)建立后，西藏地方上層就多次前往聯(lián)系，1246年薩迦班智達(dá)在涼州與闊端舉行了具有重大意義的會(huì)見，西藏正式成為中央政府管轄的一個(gè)行政區(qū)。1264年，元朝中央設(shè)立總制院（1288年改為宣政院），管理全國(guó)佛教僧徒和藏族居住區(qū)的行政事務(wù)，在藏族居住區(qū)設(shè)立三個(gè)宣慰使司都元帥府：烏思藏納里速古魯孫等三路宣慰使司都元帥府的管轄區(qū)域，既包括今天除昌都以外的西藏自治區(qū)的大部分地區(qū)，又包括今克什米爾大部分地區(qū)、印度的一小部分、尼泊爾的東北部以及錫金、不丹的全部領(lǐng)土；吐蕃等處宣慰使司都元帥府管轄今天青海的海南藏族自治州、黃南藏族自治州、果洛藏族自治州，甘肅的甘南藏族自治州和四川的阿壩藏族羌族自治州等地；吐蕃等路宣慰使司都元帥府管轄今天云南省迪慶藏族自治州、四川省甘孜藏族自治州、青海省玉樹藏族自治州和西藏昌都市及那曲地區(qū)的一部分。宣慰使司都元帥府下設(shè)有萬(wàn)戶、千戶，在基層設(shè)置百戶、什戶。而且，宗相當(dāng)于內(nèi)地的縣，作為基層政區(qū)，在元代西藏地方開始出現(xiàn)。

　　明代西南邊疆政區(qū)的變動(dòng)

　　1368年，朱元璋建立明朝后，在地方行政體制上最初繼承元朝，仍設(shè)“行中書省”，又設(shè)都司衛(wèi)所進(jìn)行軍事控制。1376年，朱元璋將行省的權(quán)力實(shí)行“三司分治”，設(shè)置承宣布政使司、提刑按察使司、都指揮使司，三司長(zhǎng)官互不統(tǒng)屬，都直接對(duì)中央負(fù)責(zé)。承宣布政使司簡(jiǎn)稱“布政司”，掌管一省的行政事務(wù)，俗稱為“省”，下轄府、直隸州、州、縣，在邊疆民族地區(qū)還設(shè)置軍民府、御夷府、御夷州等帶有“民族自治區(qū)域”特點(diǎn)的“特殊政區(qū)”。

　　在西南地區(qū)，明朝基本上繼承元朝的疆域，既包含今天的西藏、云南、廣西等省區(qū)，又包括今越南西北部和老撾、泰國(guó)、緬甸的北部地區(qū)及克什米爾地區(qū)、不丹、印度錫金邦。明朝在這一地區(qū)的行政機(jī)構(gòu)既包括廣西、云南、四川、貴州、廣東五個(gè)布政司和府、州、直隸州、縣，又設(shè)都司衛(wèi)所等軍事機(jī)構(gòu)，還設(shè)置藩王鎮(zhèn)守。在一些少數(shù)民族地區(qū)實(shí)行土司制度，在西藏則采取利用宗教領(lǐng)袖“多封眾建”的政策。

　　在廣西，1369年明朝設(shè)廣西行省，轄境包括今天海南省、廣西大部和廣東雷州半島及其附近的茂名、湛江地區(qū)，這一年把在元代海北海南道宣慰司基礎(chǔ)上所設(shè)的高州、雷州、欽州、廉州、瓊州5個(gè)府劃歸廣東行省，廣西因此沒有出?？?，580多年間一直是內(nèi)陸省。至明末，1601年，廣西共有11個(gè)府、9個(gè)直隸州、37個(gè)屬州和50個(gè)縣及4個(gè)長(zhǎng)官司，并在中、東部設(shè)置衛(wèi)、所，管理少數(shù)民族聚居的溪、峒及其土官。

　　在云南，洪武十五年（1382年）明朝設(shè)立布政司，并設(shè)置云南都司，所轄衛(wèi)所都分布在云南的中部、北部，多在被稱為“壩子”的山間盆地駐扎屯田，瀾滄司、金齒司、騰沖司3個(gè)軍民司和其下屬的永昌所、金齒所、騰沖所等都曾經(jīng)是實(shí)土衛(wèi)所，它們既管理衛(wèi)所的士兵和家屬，又統(tǒng)轄當(dāng)?shù)亻L(zhǎng)官司的少數(shù)民族。而且,1382年朱元璋命令西平侯沐英鎮(zhèn)守云南，此后沐氏子孫世代駐守云南，1659年清軍攻入云南，末代黔國(guó)公沐天波隨永歷帝逃往緬甸。

　　在西藏，明朝設(shè)立烏思藏行都指揮使司和俄力思軍民元帥府，同時(shí)實(shí)行“多封眾建”的政策，冊(cè)封藏傳佛教各教派首領(lǐng)為大寶法王、大慈法王、大乘法王、闡化王、贊善王、護(hù)教王、闡教王、輔教王，而宗谿作為基層政權(quán)的形式在西藏地區(qū)不斷得到發(fā)展。

　　明朝建立后繼承了元代的土司制度，又在元代基礎(chǔ)上加以改進(jìn)和完善。明朝實(shí)施土司的地區(qū)包括云南、四川、貴州、廣西、廣東、湖廣、陜西等7個(gè)省，所設(shè)置的土司分為文職土司、武職土司兩大類，每一類又按級(jí)別分為許多種。據(jù)龔蔭等學(xué)者研究，明代的文職土司共有648家，廣西309家、云南255家。

　　清代西南邊疆政區(qū)的演變

　　1644年，清軍入關(guān)，至18世紀(jì)中期完成統(tǒng)一中國(guó)的大業(yè)。經(jīng)過100多年的開拓和經(jīng)略，清前期形成了東到鄂霍次克海和庫(kù)頁(yè)島、西到巴爾喀什湖和帕米爾高原，北起薩彥嶺、額爾古納河和外興安嶺、南到南海諸島的遼闊疆土。清王朝在全盛時(shí)期把全國(guó)劃分為26個(gè)一級(jí)行政區(qū)，即內(nèi)地18省，盛京（奉天）、吉林、黑龍江、伊犁、烏里雅蘇臺(tái)5個(gè)將軍轄區(qū)，駐藏大臣、西寧辦事大臣和蒙古的盟旗，對(duì)全國(guó)實(shí)施了有效的管轄。

　　對(duì)于西南邊疆，清王朝在1644年清軍入關(guān)后才開始經(jīng)營(yíng)，設(shè)四川、貴州、云南、廣西等行省，陸續(xù)任命總督、巡撫、布政使、提督等官員，建立起軍政機(jī)構(gòu)?！叭畞y”平息后，清朝中央政府為鞏固西南邊疆地區(qū)的統(tǒng)治，明確了四川、西藏、云南、青海的轄區(qū)界線，并對(duì)云南、廣西等西南地區(qū)的軍政機(jī)構(gòu)進(jìn)行了調(diào)整。就西藏地區(qū)而言，清初仍分為四部，即衛(wèi)、藏、康（喀木）、阿里，雍正五年（1727年）前后，清朝廷劃定川、滇、藏的界線，把中甸、阿墩子、維西等地劃歸云南，把寧?kù)o山以東的康定、理塘、巴塘等地劃歸四川，以西的地方劃為西藏轄地。雍正十年（1732年），清朝廷勘定了西藏、青海、四川轄區(qū)的界線，霍爾七十九族中靠近西藏的三十九族隸屬西藏，靠近青海的四十族歸屬青海辦事大臣管理。此后，西藏地方就分屬不同的行政系統(tǒng)管理：一為噶廈轄地，即為達(dá)賴?yán)镏陛犞?；二為班禪額爾德尼轄地；三為駐藏大臣直轄之地，即乾隆二十八年（1763年）清朝廷命令駐藏大臣直接管轄達(dá)木蒙古八旗、三十九族。四是諸呼圖克圖、法王轄地，即昌都呼圖克圖轄地、類烏齊呼圖克圖轄地、乍丫呼圖克圖轄地、濟(jì)隆呼圖克圖轄地、止貢呼圖克圖轄地、薩迦法王轄地、波密土王轄地、拉加里土王轄地。在噶廈、班禪轄地，宗相當(dāng)于內(nèi)地的縣，谿、卡則為縣以下的基層行政區(qū)劃單位。

　　在云南、貴州、廣西地區(qū)，云貴總督1683年移駐云南。1725年，清朝廷命鄂爾泰以云南巡撫之職管理云貴總督事務(wù)，旋升其為云貴總督，1728年任命鄂爾泰為云南、貴州、廣西三省總督，即為“云貴廣西總督”。1734年，清朝廷諭令因“苗疆事務(wù)”結(jié)束，撤銷云貴廣西總督，仍稱“云貴總督”，結(jié)束廣西暫時(shí)隸屬云貴總督管轄的狀態(tài)，廣西仍隸屬兩廣總督管轄。1736年，因貴州巡撫張廣泗辦理“苗疆事務(wù)”有一定成效，為加強(qiáng)他的權(quán)威，清朝廷任命他為貴州總督兼管巡撫事務(wù)，云貴總督改為云南總督。1747年，貴州“苗疆事務(wù)”辦妥，且貴州總督調(diào)任，貴州總督和云南總督再次合并，仍然稱為“云貴總督”。這里所說的“苗疆事務(wù)”，就是在今天貴州等地的“改土歸流”，也就是在土司地區(qū)改設(shè)中央派遣的“流官”。從1726年起，清朝在云南、貴州、廣西、四川、湖廣五省進(jìn)行了大規(guī)模的“改土歸流”，有的土司被革職，有的被降職，有的被遷到別處安置，有的擔(dān)任了流官。這次“改土歸流”涉及的地域廣、民族多。根據(jù)李世愉等學(xué)者考證，雍正時(shí)期這五省“改土歸流”共革除土司220家，新設(shè)流官共152處。

　　19世紀(jì)中期以后，西南邊疆地區(qū)與全國(guó)各地一樣，處在“內(nèi)憂外患”之中。隨著西南邊疆危機(jī)日益加深，朝野上下更為關(guān)注西南邊疆的治理，不少人主張加強(qiáng)行政管理，又把增設(shè)行省、實(shí)行與內(nèi)地一體化和推行新政作為固邊守土的重要措施。在云南，由于云貴總督與云南巡撫同駐云南府（今昆明市），總督、巡撫是否能統(tǒng)一事權(quán)，成為清朝廷關(guān)心的問題。1898年七月，清朝廷裁撤云南巡撫，由云貴總督兼管巡撫事務(wù)，九月復(fù)設(shè)云南巡撫。到1904年，清朝廷考慮到總督、巡撫同城，事權(quán)不一，最終下令裁撤巡撫一職，由云貴總督兼管巡撫事務(wù)。

　　對(duì)于西藏和川、滇、藏交界的土司地區(qū)，中國(guó)朝野上下頗為關(guān)注，西藏能否設(shè)立行省成為爭(zhēng)論的焦點(diǎn)。1907年，兩廣總督岑春煊上奏朝廷，提出了一個(gè)系統(tǒng)的籌邊方案，包括開辦墾務(wù)、改革官制、設(shè)立行省、劃分轄區(qū)、加強(qiáng)邊防、興辦學(xué)校等。這一方案的核心內(nèi)容是在北疆蒙古地區(qū)設(shè)立熱河、開平、綏遠(yuǎn)三省，在西南邊疆新設(shè)川西、西藏兩個(gè)省，川西省包括今西藏昌都市和東到打箭爐（今四川康定）、南至乍丫（今西藏察雅）、西至寧?kù)o（今西藏芒康）的地區(qū)；今天拉薩、日喀則、阿里及附近地區(qū)屬于西藏省。清政府把這一奏折下發(fā)給內(nèi)、外大臣，讓他們發(fā)表意見。

　　清朝廷在1908年任命趙爾豐為駐藏大臣，仍兼任川滇邊務(wù)大臣，同時(shí)任命他的哥哥趙爾巽為四川總督，希望趙爾豐能統(tǒng)籌安排川滇邊區(qū)和西藏事務(wù)，與趙爾巽、聯(lián)豫協(xié)調(diào)好關(guān)系，以強(qiáng)硬手段扭轉(zhuǎn)西南邊疆的危急形勢(shì)。但是，由于趙爾豐在川滇邊區(qū)嚴(yán)厲鎮(zhèn)壓土司，以強(qiáng)硬手段推行“改土歸流”，西藏僧俗上層人士極感恐慌，極力反對(duì)他入藏。清朝廷在1909年初不得不解除他的駐藏大臣職務(wù)，讓他仍然擔(dān)任川滇邊務(wù)大臣，聯(lián)豫仍擔(dān)任駐藏辦事大臣。1909年前后，中央政府在川邊、西藏采取“差異化”政策，即在川滇邊區(qū)推行“改土歸流”，為設(shè)立行省做準(zhǔn)備；在西藏采取漸進(jìn)的策略，表面上不設(shè)行省，事實(shí)上又大力推行新政，以之作為治理辦法。

　　趙爾豐是在西南邊疆新設(shè)行省、實(shí)現(xiàn)與內(nèi)地一體化的積極支持者和實(shí)踐者。1906年，他被任命為川滇邊務(wù)大臣，此后大規(guī)模實(shí)施“改土歸流”政策，在北至瞻對(duì)（屬今四川省新龍縣）、南至中甸（今云南省香格里拉縣）之間的廣大地區(qū)設(shè)立流官。至1911年春，川邊地區(qū)已經(jīng)設(shè)立巴安府、康定府、登科府3個(gè)府和德化州、鹽井縣、河口縣、三壩廳等10多個(gè)州、縣、廳，并向得榮、江卡等10多個(gè)地方派出委員。至此，川滇邊務(wù)大臣的轄區(qū)已包括了今天四川的甘孜藏族自治州和西藏的昌都市、林芝市的一部分。

　　1911年5月，趙爾豐奉命調(diào)任“署四川總督”，傅嵩炑代理川滇邊務(wù)大臣，“改土歸流”繼續(xù)進(jìn)行。8月10日，傅嵩炑向清朝廷上奏《請(qǐng)建西康行省折》，正式請(qǐng)求設(shè)立西康省。奏折實(shí)際上反映了趙爾豐等人的共同主張，他們認(rèn)為邊疆民族地區(qū)以前實(shí)行的羈縻政策、土司制度形同“封建之規(guī)，雖有朝貢之名，而無臣服之實(shí)”，不能真正有效地管理這些地方，只有設(shè)置省、州、府、縣，用“流官”取代土司、土官，才能實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)統(tǒng)治、鞏固邊疆的目的。但是，四川總督趙爾豐在1911年9月4日收到該奏折，此后“文報(bào)不通”，而清政府和趙爾豐都忙于鎮(zhèn)壓革命運(yùn)動(dòng)，即使趙爾豐派人“專差送京”，清朝中央政府也難以顧及設(shè)置西康省一事。武昌起義爆發(fā)后，清王朝土崩瓦解，西康建省一事暫時(shí)擱置下來。

　　二、西南邊疆政區(qū)變遷及治邊方略的啟示

　　回顧元、明、清時(shí)期西南邊疆的政區(qū)變遷歷程，筆者認(rèn)為有幾點(diǎn)值得思考。

　　第一、各民族共同締造中國(guó)的歷史疆域。

　　中國(guó)歷史上就是多民族的國(guó)家，各個(gè)民族之間不斷交往交流交融，從而形成了今天的中國(guó)和中國(guó)的疆域。

　　在秦朝之前，中國(guó)文獻(xiàn)中就有“五方之民”的記載，也就是東方的“夷”、南方的“蠻”、西方的“戎”、北方的“狄”和中部的“華夏”。在“五方之民”交融的基礎(chǔ)上，秦、漢時(shí)期形成了統(tǒng)一的多民族國(guó)家，此后2000多年間形成“各民族交融、少數(shù)民族獲得發(fā)展→國(guó)家統(tǒng)一→各民族再交融、少數(shù)民族興起→國(guó)家更大范圍的統(tǒng)一”的特點(diǎn)：自220年漢朝滅亡后，經(jīng)歷了近400年的民族交融、少數(shù)民族崛起，進(jìn)入隋、唐的統(tǒng)一多民族大帝國(guó)時(shí)期，疆域超過了秦漢時(shí)期；自907年遼建立后，經(jīng)歷了近300年民族交融、各政權(quán)并立時(shí)代，過去發(fā)展滯后的少數(shù)民族先后獲得了大發(fā)展，并建立了各自的地方性政權(quán)，包括契丹族建立的遼、女真族建立的金、黨項(xiàng)羌人建立的西夏、西南地區(qū)的大理、蒙古族建立的蒙古政權(quán)等，最終由元朝實(shí)現(xiàn)了民族交融基礎(chǔ)上的大統(tǒng)一，疆土比漢、唐時(shí)期更為遼闊。到了1644年，滿族建立的清朝再次實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一，并且奠定了今天中國(guó)的歷史版圖。無論是華夏族，還是邊疆地區(qū)的夷、狄及女真、契丹等少數(shù)民族，都是中國(guó)歷史上的民族，他們都是今天中華人民共和國(guó)公民的祖先，正是他們之間的交融形成了今天中國(guó)境內(nèi)的眾多民族；無論是漢族建立的漢、唐、宋、明等王朝，還是少數(shù)民族建立的遼、金、元、清等王朝、政權(quán)，都是歷史上中國(guó)的王朝、政權(quán)，都為中國(guó)歷史發(fā)展和中國(guó)疆域的形成作出過貢獻(xiàn)。

　　西南邊疆地區(qū)同樣是在各民族共同努力下形成、發(fā)展的，這在元明清時(shí)期尤為突出。

　　其一，吐蕃、南詔和大理時(shí)期對(duì)外拓展疆土，為元朝統(tǒng)一奠定比漢、唐時(shí)代更為穩(wěn)固、遼闊的國(guó)土基礎(chǔ)。唐宋時(shí)期，吐蕃、南詔（后為大理）與中原王朝有過和親盟會(huì)、和睦相處，也有過沖突、角逐。但總體上看，內(nèi)地與西南邊疆的交往、交流不斷加深，而且積極向南部、西部拓展疆土，使當(dāng)時(shí)的西南邊疆得到了穩(wěn)步拓展。吐蕃在松贊干布時(shí)期被劃分為以軍事組織為主的五大行政區(qū)域，即衛(wèi)茹（中翼）、約茹（左翼）、葉茹（右翼）、如拉和蘇毗茹，并設(shè)立61個(gè)千戶，各設(shè)千戶長(zhǎng)，另外有未受冊(cè)封的小千戶長(zhǎng)、大五百戶長(zhǎng)等百戶長(zhǎng)。這種行政建置基本保留到九世紀(jì)中期。南詔、大長(zhǎng)和國(guó)、大天興國(guó)、大義寧國(guó)和大理政權(quán)前后延續(xù)了600多年，政區(qū)和地方行政機(jī)構(gòu)類似于唐朝，不僅設(shè)置府、州、郡、縣，而且設(shè)有“賧”、節(jié)度、都督府等機(jī)構(gòu)。南詔極盛時(shí)的疆域包括今天我國(guó)云南全省，四川、貴州的一部分和越南、老撾、泰國(guó)、緬甸、印度的一部分地區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了秦漢時(shí)期的滇國(guó)、夜郎和爨氏政權(quán)的管轄范圍。南詔政權(quán)在轄區(qū)內(nèi)設(shè)置了賧、府、州、郡、縣和節(jié)度、都督等軍政機(jī)構(gòu)，成功地對(duì)這些地區(qū)進(jìn)行有效管轄。大理政權(quán)基本上承襲了南詔的疆土，也根據(jù)不同情況設(shè)置相應(yīng)的軍政機(jī)構(gòu)，繼續(xù)進(jìn)行有效管理。元、明、清三個(gè)王朝正是在吐蕃、大理轄區(qū)的基礎(chǔ)上設(shè)置行省等軍政機(jī)構(gòu)，經(jīng)營(yíng)西南邊疆，延續(xù)和發(fā)展著中國(guó)西南地區(qū)的疆土。

　　其二，元、明、清時(shí)期，西南邊疆的各族人民努力建設(shè)家園，地方政權(quán)積極經(jīng)營(yíng)邊地。比如阿里在7世紀(jì)就由古象雄統(tǒng)治，后為吐蕃王朝管轄，吐蕃瓦解后其王室的一支西遷，在拉達(dá)克、古格、普蘭分別建立政權(quán)，稱為“阿里三圍”，元、明時(shí)期均屬西藏地方管轄。根據(jù)黃博對(duì)清代西藏阿里基層政權(quán)的研究，清朝初年，拉達(dá)克強(qiáng)大起來，占領(lǐng)古格、普蘭，17世紀(jì)中葉西藏地方以蒙藏聯(lián)盟為基礎(chǔ)的甘丹頗章政權(quán)派軍打敗拉達(dá)克，設(shè)置了扎不讓、達(dá)巴（今均屬札達(dá)縣）和日土、普蘭4個(gè)宗和左左、那木如、曲木底、薩讓如、幫巴、朵蓋齊等6個(gè)本，這對(duì)于鞏固西藏西部地區(qū)發(fā)揮了重要作用。

　　第二、劃分政區(qū)、設(shè)官分職，需要完善的“政策體系”來支撐。

　　邊疆治理是“系統(tǒng)工程”，劃分政區(qū)、設(shè)官置守、建立行政機(jī)構(gòu)只是中國(guó)古代治邊方略的重要內(nèi)容之一，需要與政治、軍事、民族、宗教、邊疆開發(fā)等領(lǐng)域的政策、措施相輔相成，形成一個(gè)“政策體系”，只有這樣，才能促進(jìn)邊疆穩(wěn)固，加快邊疆發(fā)展。劉君德等學(xué)者認(rèn)為，影響行政區(qū)劃的主要因素有國(guó)體、政體等政治因素，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、區(qū)域經(jīng)濟(jì)聯(lián)系等經(jīng)濟(jì)因素，民族分布、民族關(guān)系等民族因素，地形、氣候、水文、礦產(chǎn)資源等地理因素，行政管理的層級(jí)、幅度、手段等行政組織、管理因素，以及歷史時(shí)期行政區(qū)劃的變遷等歷史社會(huì)因素。這不僅表明政區(qū)設(shè)置、調(diào)整的復(fù)雜性，而且說明政區(qū)設(shè)置只是治邊方略的內(nèi)容之一，需要其他政策、措施的“配套”，才能形成治邊的合力。元、明、清各王朝在劃分政區(qū)的同時(shí)，還扶植擁護(hù)中央的政教上層人士，駐軍防守，清查戶口，確立賦稅，設(shè)立驛站，開展西藏與內(nèi)地的茶馬貿(mào)易，逐步形成西藏治理的“政策體系”。

　　清朝在西南地區(qū)的“改土歸流”也提供正反兩方面的啟示:清前期總體上看成效顯著，這是因?yàn)椤案耐翚w流”過程得到中央政府的有力支持。土司地區(qū)改設(shè)流官之后，清朝又注重善后措施，既駐軍屯戍、修建城池，加強(qiáng)政治統(tǒng)治，又興修水利、興辦學(xué)校，因此較好地鞏固了“改土歸流”成果，促進(jìn)了這些地區(qū)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展。清末在川邊的“改土歸流”，規(guī)模、聲勢(shì)都很浩大，但此時(shí)革命運(yùn)動(dòng)興起，清朝中央政府權(quán)威下降，也無力給予足夠支持。1911年，趙爾豐還被調(diào)到四川鎮(zhèn)壓保路運(yùn)動(dòng)，但不久就被革命軍處死，這場(chǎng)“改土歸流”以人亡政息告終。民國(guó)初年，不少“改流”地區(qū)又恢復(fù)了土司的權(quán)勢(shì)，新設(shè)的政區(qū)難以維繼。

　　第三、經(jīng)略邊疆，“政令統(tǒng)一”與“因地、因勢(shì)制宜”缺一不可。

　　從秦漢時(shí)期至20世紀(jì)中期，歷代中央政府對(duì)于邊疆不同區(qū)域的治理既有統(tǒng)一的政令，又有因俗、因地、因時(shí)、因勢(shì)制宜的措施。元、明、清時(shí)期，行省的區(qū)劃逐步調(diào)整，明代基本上確立了今天四川、云南、貴州、廣西、廣東的省級(jí)政區(qū)地位，但是西南邊疆地區(qū)政區(qū)設(shè)置仍然相互關(guān)聯(lián)，主要體現(xiàn)為四個(gè)區(qū)域性的變動(dòng)。

　　其一，清代在設(shè)置總督、巡撫時(shí)，通常是廣西、廣東設(shè)兩廣總督，云南、貴州設(shè)云貴總督，四川設(shè)四川總督。但是雍正年間為了推行“改土歸流”，雍正帝就幾次調(diào)整西南的總督轄區(qū)，鄂爾泰在雍正三年（1725年）出任云南巡撫，管云貴總督事，不久升任云貴總督，雍正六年（1728年）又擔(dān)任了云貴、廣西總督，直至四年后離任回京。

　　其二，今天四川、云南、西藏三個(gè)省級(jí)政區(qū)的轄區(qū)界限到清朝雍正年間才基本確定，20世紀(jì)上半期又在它們之間逐步形成了川邊、西康這兩個(gè)新的省級(jí)政區(qū)。今天西藏轄內(nèi)的昌都、林芝地區(qū)則在20世紀(jì)上半期經(jīng)歷了西藏、西康地方的反復(fù)爭(zhēng)奪，到1956年后西藏自治區(qū)籌備委員會(huì)成立時(shí)才明確地劃歸西藏。

　　其三，今天廣西東南部的防城港市、欽州市、北海市等地區(qū)直至中華人民共和國(guó)成立之初仍隸屬?gòu)V東省，大部分是在1951年劃歸廣西的，靈山縣、合浦縣等幾個(gè)縣在1955年、1965年又經(jīng)反復(fù)調(diào)整，最后才確定劃入廣西。

　　其四，清朝中央政府幾次派軍進(jìn)藏，無論是康熙時(shí)期兩次進(jìn)軍西藏驅(qū)逐準(zhǔn)噶爾部，雍正時(shí)期平定阿爾布巴、隆布鼐叛亂，還是乾隆時(shí)期派軍驅(qū)逐侵藏的廓爾喀軍隊(duì)，四川、云南、青海都成為供應(yīng)糧餉和人員的“大后方”。

　　第四、邊疆治理的政策變遷，既有“時(shí)代性”，又體現(xiàn)“繼承性”。

　　邊疆地區(qū)的政區(qū)設(shè)置和行政管理體制變動(dòng)是邊疆治理政策及其變化的組成部分，既受到不同時(shí)期國(guó)內(nèi)外形勢(shì)的影響，具有時(shí)代性特征，又具有歷史的連續(xù)性、繼承性。在20世紀(jì)以前的數(shù)千年間，“體國(guó)經(jīng)野”、設(shè)官置守已成為從先秦到清朝歷代王朝管理地方的重要制度，經(jīng)歷了從郡縣二級(jí)制到州郡縣三級(jí)制再到省縣二級(jí)制的演變。周振鶴等學(xué)者考察了中國(guó)歷代行政區(qū)劃的變遷，指出元、明、清三代，省級(jí)政區(qū)都是中央管理地方的“高層政區(qū)”，縣級(jí)政區(qū)則是基層政區(qū)。與此同時(shí)，由于不同時(shí)期、邊疆的不同地區(qū)有不同的情況，中國(guó)歷代的治邊政策經(jīng)常變化，體現(xiàn)了因俗、因地、因時(shí)、因勢(shì)而治的特點(diǎn)。因俗、因地、因時(shí)、因勢(shì)而治在歷代治邊中多有體現(xiàn)，不同的王朝都強(qiáng)調(diào)過這一點(diǎn)，而且又適于不同領(lǐng)域、不同地區(qū)。以邊疆民族政策為例，秦漢隋唐時(shí)期在西南、南部邊疆采取羈縻政策，對(duì)少數(shù)民族首領(lǐng)加以冊(cè)封，或任命他們管理邊疆；元、明時(shí)期逐漸發(fā)展為土官、土司制度；清前期在沿襲土司制度的同時(shí)，又進(jìn)行了“改土歸流”，而且，相關(guān)政策一直沿用到近代；清末在川藏滇交界地區(qū)再度實(shí)行“改土歸流”，民國(guó)時(shí)期也曾在有土司制度殘余的地區(qū)推行這一政策。

　　第五、如何看待近代以來邊疆與內(nèi)地的“一體化”進(jìn)程？

　　1840年以后，隨著列強(qiáng)入侵、邊疆危機(jī)加深，不少人認(rèn)為羈縻政策、土司制度形同“封建”，“雖有朝貢之名，而無臣服之實(shí)”，并且把行政管理的“一體化”與實(shí)施各項(xiàng)新政及“近代化”措施聯(lián)系起來，強(qiáng)調(diào)只有實(shí)行“一體化”“近代化”，才能鞏固國(guó)防、加快邊疆發(fā)展。在內(nèi)憂外患的背景下，在邊疆地區(qū)建立行省、設(shè)置縣級(jí)政區(qū)成為朝野上下的普遍共識(shí)，于是20世紀(jì)初中央政府實(shí)施了東北邊疆設(shè)省、川邊“改土歸流”的政策，同時(shí)，在西藏和內(nèi)外蒙古設(shè)省問題受到各界關(guān)注。

　　1912年至1949年，由于邊疆形勢(shì)依然嚴(yán)峻，這種主張得到不少人的認(rèn)同。川邊地區(qū)在1939年正式建立西康省，劉文輝在西康省成立大會(huì)上強(qiáng)調(diào)西康建省有四個(gè)方面的意義：一是歷史意義，西康“地處極邊，自昔視為甌脫”，千百年來被人們視為“四川徼外之地”或者“吐蕃附屬之區(qū)，有其地而無其名”，歷代王朝“不過加以羈縻，始終未形成一行政單位”，建省以后“封疆明確，政治經(jīng)濟(jì)文化地位，將漸與內(nèi)地各行省等量齊觀”。二是國(guó)防意義，西康“控制三邊，毗連藏印，為西陲之門戶，滇蜀之屏障，關(guān)系國(guó)防，至重至巨”，建省之后可以“內(nèi)促邊民之向化，外杜強(qiáng)鄰之覬覦”。三是經(jīng)濟(jì)意義，西康“地曠人稀，蘊(yùn)藏極富”，過去開發(fā)利用不夠，建省之后可加快經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，當(dāng)?shù)厝嗣瘛案＠赏鲞M(jìn)”，為國(guó)家民族也可作出更大貢獻(xiàn)。四是政治意義，抗戰(zhàn)以來“敵騎縱橫，山河殘破，民族危機(jī)，空前嚴(yán)重”，“中央為堅(jiān)定最后必勝之信念，表示長(zhǎng)期抗戰(zhàn)之決心”，完成西康建省大計(jì)，對(duì)內(nèi)可以激勵(lì)軍民斗志，對(duì)外“以吾國(guó)力雄厚，國(guó)情凝固之姿態(tài)，昭示世界各國(guó)”。從這一講話可見，西康建省是與抗戰(zhàn)爆發(fā)西南地區(qū)作為大后方的戰(zhàn)略地位相適應(yīng)的，反映出西康政治、國(guó)防地位的提升。同時(shí)，這也說明當(dāng)時(shí)有不少人意識(shí)到邊疆民族地區(qū)建省有利于在行政管理、經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展方面實(shí)現(xiàn)邊疆與內(nèi)地的“一體化”。即認(rèn)為邊疆民族地區(qū)只有廢除了土司、土官制度，建立省、縣等行政管理機(jī)構(gòu)，才能改變其千百年被“羈縻”的地位，才能“封疆明確”，其政治、經(jīng)濟(jì)、文化、地位才能“漸與內(nèi)地各行省等量齊觀”。

　　1900年至1949年，邊疆地區(qū)與內(nèi)地的行政管理“一體化”的主張?jiān)诓粌H在西康建省過程中得到當(dāng)時(shí)的中央政府和地方各界的認(rèn)可，而且在云南、廣西沿邊地區(qū)的漸進(jìn)式“改土歸流”中得以實(shí)踐。這一政策又與清末新政、民國(guó)時(shí)期邊疆地區(qū)的近代化建設(shè)緊密聯(lián)系，都是當(dāng)時(shí)中央邊疆治理思想、政策的組成部分。對(duì)于這些“一體化”“近代化”的主張與實(shí)踐，今天學(xué)術(shù)界有不同的評(píng)價(jià)。筆者認(rèn)為，如果考慮到先秦以來中國(guó)地方行政管理制度、行政區(qū)劃的變遷及其穩(wěn)定性、連續(xù)性的特點(diǎn)，再考察近代以來的內(nèi)憂外患和邊疆危機(jī)，我們就能夠較為客觀地評(píng)論“一體化”“近代化”的主張和實(shí)踐，既正視某些地區(qū)實(shí)踐中的無視民族地區(qū)特點(diǎn)的問題，又充分肯定其有利于抵御外侮、鞏固邊防、促進(jìn)邊疆經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的積極作用。